100 Tage Digitalminiserium

Die ersten 100 Tage Digitalministerium

Autoren: Fréderic von Nerée & Leon Langner

Einleitung

Die FDP will es schon lange, die Union will es neuerdings auch. Die Grünen und die SPD sind sich da noch nicht so sicher. Die Rede ist vom Digitalministerium. Die Idee ist einfach: Mit einer zentralen Verwaltungseinheit soll die umfassende Digitalisierung Deutschlands endlich direkt aus Berlin heraus gelingen. Denn in der Analyse des Ist-Zustands sind sich alle einig – die Dysfunktionalität des deutschen Staates im digitalen Umfeld ist offensichtlich. Deutsche Unternehmen haben keinen Zugang zu den modernsten Technologien, der Bürger muss für nahezu jeden Verwaltungsakt persönlich das Amt aufsuchen, und in den Schulen rächte sich die fehlende Digitalisierung während der Covid-19 Pandemie massiv. Was also tun, um dem entgegen zu treten? Konkrete Lösungsansätze sind in den Wahlprogrammen der Parteien nur fragmentarisch zu beobachten. Die recode.law Mitglieder Leon Langner und Fréderic Nerée haben sich im Institut für eGovernment ein Semester damit auseinandergesetzt, wie ein Digitalisierungsministerium arbeiten könnte, und welche konkreten Projekte innerhalb der ersten 100 Tage angegangen werden sollten, um den Staat auf seine digitale Zukunft vorzubereiten.

Interkonnektivität der Systeme herstellen

Wenn in Berlin digitale Akten von einem Ministerium zum anderen gehen sollen, wird erstmal der Drucker angeworfen. Mit dem hauseigenen Postsystem werden die Papierberge dann zwischen den Ministerien hin und her versendet. Da sich im Ministerium die Vorteile einer digitalen Bearbeitung von Akten perpetuiert haben, wird vor Ort wieder der Drucker angeschmissen – aber dieses Mal, um die Unterlagen zu scannen. 

Der (sichere) Transfer von Datensätzen ist also eine Herausforderung, die selbst in Bundesbehörden noch nicht effizient gelingt. Das liegt daran, dass die Ministerien unterschiedliche Software Systeme verwenden, die nicht dazu in der Lage sind, über moderne Schnittstellen miteinander zu kommunizieren. Die Verantwortlichkeiten zur Beschaffung von Software sind dezentral verteilt, und liegen in der eigenen Verantwortung der Behörde. 

Die Folge sind voneinander isolierte Datensilos, die nicht in Austausch zueinander treten können. Bei jedem Vorgang erfolgt eine Daten-Neuerhebung, obwohl diese Daten an anderer Stelle womöglich schon einmal erhoben wurden. Das ist ineffizient. Und noch schlimmer: Einmal erhobene und erfasste Daten können nicht in Relation zu anderen Daten gesetzt werden. So kann kein umfassendes Datenbild gezeichnet werden, auf dessen Grundlage die Exekutive eine datengestützte Verwaltungstätigkeit vornehmen kann. In der Konsequenz dessen können auch Legislativakte nicht auf ein umfassendes und die Situation korrekt nachzeichnendes Datenbild gestützt werden.

Erforderlich für eine effiziente Verwaltung und Gesetzgebung ist folglich eine umfassende Datenstrategie des Bundes, auf deren Basis Entscheidungen getroffen werden können. Das wird nur durch eine zentrale Datenerfassung, und damit verbunden durch die Möglichkeit der unkomplizierten Datenzirkulation zwischen den Behörden möglich. Dafür müssen die Behördensysteme miteinander kommunizieren. Daten müssen auf Knopfdruck von einer Software in die nächste fließen können. Dieser Transfer muss enorme Sicherheitsstandards erfüllen, handelt es sich dabei doch um sensible Informationen.

Diese Aufgabe kann eine einheitliche API, ein application programming interface, erfüllen. Dabei handelt es sich um eine Datenschnittstelle, von der Daten von einem System in das nächste gespielt werden können. Diese Art der Datenzirkulation ist schon seit langem in der Softwareentwicklung verbreitet. Das Bereitstellen einer Rest-API ist heutzutage absoluter Standard. In jüngerer Zeit setzen sich zunehmend funktionalere APIs durch, wie zum Beispiel die JSON API oder auch die XML API.

Durch das verpflichtende Anbinden einer solchen Schnittstelle an jede neue eingeführte Software könnte die Grundlage dafür geschaffen werden, dass Datenflüsse ermöglicht werden. In Frage kommt hier eine Private-API, die eine umfangreiche Authentifizierung für den Zugriff erfordert.

Die hier aufgeführten APIs haben eine gemeinsame Schwachstelle. Sie sind Standard-APIs. Das bedeutet, dass sie für Externe leicht zugänglich sind, weil die Authentifizierungsmethode umgangen werden können. Erforderlich ist aus unserer Sicht deshalb die Erstellung einer bundeseigenen API, die durch die technologische Ausgestaltung ein maximales Maß an Sicherheit gewährleistet. Wie diese genau auszugestalten ist, um die hohen Erfordernisse zu erfüllen, kann Forschungsgegenstand eines kommenden SDU-Semesters werden.

Die Öffnung dieser API soll zunächst in Richtung anderer Behörden erfolgen. Dadurch würde es möglich, dass beispielsweise bei der Steuererklärung eines Bürgers bereits die Vorjahresdaten im System vorhanden sind. Die Angabe von Namen, Wohnort, Geburtsdatum und Ort könnten aufgrund der vorhandenen Melderegister-Daten hinfällig werden. Die Einstufung in eine Steuerklasse könnte anhand der Standesamt-Daten automatisch erfolgen. Notwendig ist somit nur noch die Erfassung weniger Zusatzdaten. Der Antragsprozess für den Bürger würde deutlich verkürzt werden. Auch die Bearbeitung auf Seiten der Behörde vereinfacht sich dadurch enorm.

Spannend wird diese Technologie insbesondere, wenn sie bei fortgeschrittenen Entwicklungsstand auch in Richtung der Privatwirtschaft geöffnet wird. So könnte zum Beispiel die Einreichung der Steuererklärung über die bereits weit verbreiteten Steuersoftwares direkt möglich werden. Hierdurch würde auch Legal Tech Anbietern der Datenweg in die Behörde bereitet werden. Die Konsequenz ist ein leistungsfähigerer Staat, der dem Bürger ein nutzerfreundliches, schnelles und niederschwelliges Angebot seiner Leistungen bietet.

Technologie Startpaket

Wenn man sich anschaut, wo technologische Innovation, wie etwa die bundeseigene API, entsteht, dann ist das in der Privatwirtschaft, und nicht im Staat. Tech-Startups erfinden Software-Produkte, die ganze Arbeitsabläufe digitalisieren. Der Staat kauft am Ende nur noch ein. Es ergibt sich das Bild, dass der Staat diesen Entwicklungen nur hinterherläuft.

Feststellbar ist aber auch, dass die großen Tech Innovationen eher aus dem Silicon Valley oder auch aus Asien kommen, als aus Deutschland. Leistungsfähige künstliche Intelligenz entsteht in erste Linie dort, wo große Datensätze verfügbar sind, und ein umfangreiches Funding für Tech-Unternehmen sichergestellt ist. Zugriff auf diese privat entwickelten Technologien erhält nur, wer diese Technologie zu hohen Preisen einkauft. Auf diese Fragmente wird dann erst die eigene Technologie aufgebaut.

Es stellt sich also erstens die Frage, wie der deutschen Tech-Wirtschaft Zugriff auf elaborierte Technologien ermöglicht werden kann, um von dort ausgehend eigene Weiterentwicklungen zu ermöglichen. Zweitens stellt sich die Frage, wie diese Technologien für einen digitalen Staat nutzbar gemacht werden können, ohne dass eine umfassende Abhängigkeit des Staates von der Digitalwirtschaft entsteht.

Als Lösung für diese Problem könnte man eine Technologie-Bank des Bundes erdenken, die der Privatwirtschaft Kredite in Form von Technologie gewährt. Ein Beispielsfall: Ein deutscher Gründer möchte gerne ein KI-gestütztes Softwareprodukt entwickeln. Anstatt die Grundtechnologie von Google gegen die Hergabe umfangreicher Unternehmensanteile zu erkaufen, erhält er Zugriff auf einen GitHub-artigen Tech-Pool, der von der Bundesrepublik bestückt wurde. Der Bund kauft einmalig die bedeutendsten Technologien ein, und stellt diese dem Unternehmer in Form eines kostenlosen „Tech-Kredites“ zur Verfügung. 

Der Unternehmer hat dann beispielsweise fünf Jahre Zeit, um auf dieser Technologie sein Geschäftsmodell aufzubauen, und die KI im Sinne seiner Geschäftsidee weiterzuentwickeln. Ihm stehen alle Gewinne aus seiner Arbeit zu, insbesondere kann er sein Unternehmen in dieser Zeit fest am Markt platzieren und seine Vorreiterstellung in diesem Bereich perpetuieren. Nach fünf Jahren ist es Zeit, den Kredit zurückzuzahlen.

Für die Rückzahlung stellt der Unternehmer seine Technologie wieder dem Tech-Pool zur Verfügung. Von nun an können auch andere Unternehmer auf die Fortentwicklungen zugreifen. Nachdem der Kredit auf diese Art zurückgezahlt wurde, hat der Unternehmer seinen Kredit getilgt. Alle weiteren Entwicklungen seiner Technologie verbleiben ausschließlich bei ihm. 

Der Staat kann jedoch jederzeit auch selber auf diesen Tech-Pool zugreifen. So kann hieraus eine eigene Fortentwicklung der staatlichen Technologisierung erfolgen, da der Staat stets auf die modernste Technologie zugreifen kann. Eine Abhängigkeit von der Wirtschaft besteht nicht, da der Staat durch eigene Entwickler selber als Softwareunternehmen auftreten kann. Somit besteht auch eine Systemsicherheit und -kontinuität, die einzig und allein in der Hand des Staates liegt.

Als Nebeneffekt wird der Gründungsstandort Deutschland in Bezug auf Technologie gestärkt. Es ist nicht mehr erforderlich, schon vor der Entwicklung der Geschäftsidee einen Ausverkauf der Anteile vorzunehmen, um überhaupt die Grundlage für eine techbasierte Unternehmung zu schaffen.

So kann auch ein eigener Knowledgepool geschaffen werden, der möglicherweise irgendwann dazu führt, dass Deutschland nicht mehr hinter den heutigen Technologiezentren der Welt hinterherläuft. Den Nutzen dieses Technologie-Kredits kann man durch eine Ausweitung auf ganz Europa noch verstärken. Je größer die Vielfalt der Weiterentwicklungen ist, desto größer wird der Vorteil gegenüber dem Rest der Welt.

Wer denkt im Bundesthinktank?

Aber wo kommen die bisher angesprochenen Themen und Innovationen her? Wer entwickelt die Strategien und macht die neue Ideen auf der Welt ausfindig und in Deutschland fruchtbar?

Die Lösung liefert ein ministerialer Think-Tank. Ein Think-Tank, bestehend aus Beamten und Experten gleichermaßen, der in regelmäßigen Treffen globale Entwicklungen diskutiert, Implementierungsstrategien evaluiert und beim Ausrollen einzelner Ideen rat- und tatkräftig beiseite steht. Solche Think-Tanks sind auf ministerialer Ebene in der Bundes- und Landespolitik Deutschland keinesfalls ungewöhnlich. So haben sich in der Vergangenheit beispielsweise die Denkfabrik digitale Arbeitsgesellschaft des Bundesarbeitsministeriums, die Landeskampagne Start-Up Baden-Württemberg oder das Bayerisches Forschungsinstitut für Digitale Transformation gebildet. Daneben existieren viele weitere Institute, wie etwa das Weizbaum-Institut des Bundesministeriums für Bildung und Forschung oder das Alexander von Humboldt Institut für Internet und Gesellschaft. Auch wenn diese Vereinigungen in der Regel nicht den Namen Think-Tank in sich tragen, so ist das abstrakte Ziel stets gleich und mit dem eines sog. Think-Tanks gemein: Die Organisationen sichern den Entscheidungsträgern in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft den Zugang zu Erkenntnissen der Digitalisierung in seinen unterschiedlichen Facetten. Im zweiten Schritt erstellen sie Analysen und informieren über Trends, Entwicklungen und Herausforderungen. So bilden sie schlussendlich die Schnittstelle zwischen Forschung, Politik und Privatwirtschaft und machen die gewonnen Erkenntnisse für den Bürger nutzbar.

Ein Kernproblem des Status quo zeigt sich jedoch schon in der dargestellten Aufzählung. Nicht nur der Föderalismus und der zunehmende Einfluss europäischer Rechtsakte auf den deutschen Regulierungsmarkt, auch die breit gefächerten Einsatzmöglichkeiten „der Digitalisierung“ an sich führen zu einer Zersplitterung von Forschungsgruppen und Sammelstellen für Erkenntnisse. Ein Digitalministerium hätte nun erstmals die Aufgabe, dieses Wissen adäquat zu bündeln und zu konsolidieren. Getreu nach dem Motto „ein Thema – ein Ansprechpartner“. Andernfalls könnte das Digitalministerium schnell in der Bedeutungslosigkeit versinken, da Kompetenzen andernorts bereits etabliert sind und erfolgreich genutzt werden.

Neben der Bündelung von Wissen, schafft der Think-Tank des Bundesdigitalministeriums den Gründungs- und Forschungsstandort Deutschland im Bereich der Digitalisierung endlich international attraktiv zu gestalten. In fast jeder Statistik zu diesem Thema hängt Deutschland im Vergleich der Industrienationen hinterher. Die Gründe für diese niederschmetternde Bilanz sind vielfältig und nicht nur an einzelnen Ministern für Digitales wie Andreas Scheuer oder bestimmten gescheiterten Projekten aufzuhängen. Die aufgezeigten strukturellen Probleme in der Kompetenzentwicklung sind ebenso Ursache, wie eine tiefe Digitalisierungsskepsis in der Gesellschaft. Diese gilt es durch tiefgreifende Reformen aufzubrechen und ein Think-Tank wäre dafür ein erster Schritt. Er passt sich der kollaborativen Arbeitswelt des 21. Jahrhunderts an und schafft somit auch das für ein Ministerium nahezu undenkbare – eine dynamische Arbeitsweise. 

Die Frage nach dem Technical und Legal Need in Deutschland

Die strukturellen Herausforderungen des Think-Tanks sind damit hinreichend deutlich geworden. Aber worin liegt der inhaltliche Fokus? Zu Beginn der Arbeit eines jeden Start-Ups oder der Erschließung neuer Märkte muss man sich stets fragen: Was braucht der Markt eigentlich? Wo liegen die Bedürfnisse und wie können wir diese befriedigen? Solche Fragen kann man sich auch im Rahmen der Digitalisierung stellen. Sogenannte “Digital und Legal Needs” Studien verschaffen erst einmal einen Überblick über die zu bewältigenden Herausforderungen. Dabei gehören zum Kreis der zu befragenden nicht nur Politiker und Behördenmitarbeiter. Vielmehr könnte man das Thema Digitalisierung viel basisdemokratischer denken und die durch die COVID 19 Pandemie in weiten Teilen der Gesellschaft erstarkte Solidarität und das gesteigerte politische Engagement ganzer Generationen ausnutzen. Warum nicht einfach mal die Bürger fragen an welchen Stellen Digitalisierung neu und anders gedacht werden muss. Dazu gehört natürlich der flächendeckende Breitbandausbau, um die Digitalisierung in Teilen Deutschlands überhaupt zu ermöglichen, aber wie sonst soll man herausfinden, was der kleinste gemeinsame Nenner von Familie Schmidt in Wuppertal und Familie Meier in Gera im Hinblick auf digitale Herausforderungen ist. Eine solche freiwillige Umfrage unter allen Bürgern ist ein Novum und bietet doch großes Potential.

Daneben wird sich der Think-Tank auch mit der Ausbildung einzelner Task Forces auseinandersetzen müssen. Wer Digitalisierung nach außen denkt, darf sein inneres nicht vergessen. Viele Ministerien leben von einer Kultur des Faxes. Diese gilt es ebenso angemessen wie energisch aufzubrechen. So muss der Think-Tank Satellitenteams ausbilden, die dann in den anderen Ministerien bei der inneren Digitalisierungsoffensive unterstützen. So hat der Think-Tank auch auf analoge Prozesse eine immense Auswirkung.

Die Satellitenteams erfüllen darüber hinaus noch einen weiteren Zweck, der sich bei der genaueren Betrachtung von Kompetenzen der einzelnen Ministerien schnell offenbart. Es gibt keine bis kaum originäre Aufgaben für ein Digitalministerium. Denkt man an ein Ministerium, dann denkt man auch immer an das Schreiben von Gesetzen. Nur fällt das beim Digitalministerium fast vollständig weg. Kompetenzzuordnungen verschiwmmen auf einmal. Während im Bundesarbeitsministerium klar ist, dass es sich mit dem Arbeitsmarkt beschäftigt und das Verkehrsministerium die Kontrolle der Straßen in Deutschland zur Aufgabe hat, so lässt sich das bei einem Digitalministerium kaum so einfach abgrenzen. Das führt unweigerlich zu Konflikten bei überlappenden Kompetenzen und kompetenzlosen Räumen im Spannungsfeld der Ministerien. So einer Entwicklung muss direkt zu beginn entgegengewirkt werden. Das Digitalministerium ist einerseits überall dort ein Unterstützer, wo es durch seine Kompetenz beratend zur Seite stehen kann. Andererseits muss es dort die Kompetenz an sich reißen, wo es ohne eine klare und einheitliche Führung nicht mehr weiter geht. Ein Beispiel ist der Breitbandausbau, der irgendwo zwischen Verkehrsministerium und neuem Digitalministerium liegt. Hier muss das Digitalministerium die Ägide  übernehmen, um dann konsequent ohne Ablenkung durch andere Infrastrukturmaßnahmen den schnellen Zugang zum Internet überall in Deutschland gleichermaßen zu ermöglichen.

Die Akzeptanz für dieses „Dazwischengrätschen“ des Digitalministeriums ist schwer aufzubauen. Die Task Forces, die als Satelliten in die anderen Ministerien entsandt werden – quasi als ein bundeseigenes Digital-Beratungsunternehmen -, sind jedoch ein erster Schritt für die Herstellung interner Harmonie und geordneter Arbeitsprozesse.

Fazit

Sind die Kompetenzkonflikte aber einmal bereinigt, so erwächst aus dem neuen Ministerium eine großartige Chance. Deutschland könnte auf einen Schlag gestaltend in die digitalen Prozesse auf der Welt eingreifen und trotzdem vor der eigenen Haustür digitale Missstände bereinigen. Der Ausblick auf einzelne Projekte, Organisationsformen und Ideen hat gezeigt, dass mit der notwendigen Expertise und viel gutem Willen das Ministerium zu einem must-have der neuen Legislaturperiode wird. 

Und so erkennen auch wir von recode.law die Vorteile eines solchen Projekts und möchten diesen Weg in der Zukunft weiter unterstützen.

 

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