estland-digital-staat-verwaltung

Estland – Der unglaubliche Aufstieg zum digitalen Vorreiterstaat

Autoren: Maximilian Edinger, David Knepper, Maximilian Tränkner, Leonhard Weitz und Sami Yacob

 

Der digitale Staat ist Herausforderung und Chance zugleich. Was wie eine Floskel klingt, trat spätestens in der COVID-19-Pandemie deutlich hervor: Jahrelange Versäumnisse bei der Digitalisierung des Gemeinwesens erschwerten vielen Ländern die adäquate Reaktion auf die Krise. Plötzlich waren digitale Lösungen dringlicher als jemals zuvor und wurden zu einem entscheidenden Pfeiler der Pandemiebekämpfung.

Wenn wir (über die aktuelle Pandemie hinaus) an digital besonders fortschrittliche Länder denken, fallen uns zunächst vielleicht Staaten wie China oder Taiwan ein. Doch ein Blick ins Baltikum genügt: Estland nimmt eine weltweite Vorreiterrolle bei der Digitalisierung des Staates ein.

Dieser Beitrag beleuchtet die Pionierleistung Estlands bei der Digitalisierung des Staates – ein Bereich, der auch e-Government genannt wird. Nach einem kurzen Blick auf die junge Geschichte dieses Landes, beleuchtet dieser Beitrag digitale Lösungen in konkreten Lebensbereichen Estlands. Der Beitrag zeigt zugleich auf, was Deutschland vom estnischen Beispiel lernen kann.

 

1. Die digitale Geschichte eines jungen Landes

 

Als Estland im Jahr 1991 seine Unabhängigkeit von der Sowjetunion erlangte, vollzog das Land einen radikalen Systemwechsel: Mit der Privatisierung vieler staatlicher Betriebe setzte das Land fortan auf eine liberale Marktwirtschaft. Die Regierung war in der einmaligen Situation, das eigene Land von Null auf (from scratch) neu aufbauen und ausrichten zu können. Dabei setzte Estland von Anfang an auf digitale Lösungen, auch um die kommunale Verwaltung in den ländlichen Regionen adäquat bewerkstelligen zu können.

Der Tigersprung in die Digitalisierung

Mit einem umfassenden Regierungsprogramm namens Tiigrihüpe (deutsch: Tigersprung) wurde die Gesellschaft in den 1990er Jahren auf das digitale Zeitalter vorbereitet. Das Land setzte dabei insbesondere auf eine digitale Aus- und Weiterbildung. So wurden z.B. sämtliche Schulen landesweit mit Computern ausgestattet und an das Internet angeschlossen. Auf Basis der digitalen Transformation entwickelten sich florierende Wirtschaftszweige. Der wirtschaftliche Aufschwung förderte zugleich die Akzeptanz der Digitalstrategie des Landes innerhalb der eigenen Bevölkerung.

In diesem Kontext ist anzumerken, dass die überschaubare Populationszahl und Flächengröße die Digitalisierung in Estland natürlich erleichtert haben. Die Wege sind kürzer, das Volumen ist überschaubarer und die Hierarchien flacher. Mit nicht einmal 1,4 Millionen Einwohner:innen zählt Estland zu den bevölkerungsärmsten Ländern Europas. Die gesamte Bevölkerungszahl des Landes ist kleiner als die der Stadt München. Die Fläche Estlands ist mit dem Bundesland Niedersachsen vergleichbar.

In Deutschland besteht in weiten Teilen der Gesellschaft immer noch Skepsis gegenüber digitalen Lösungen, häufig mit Verweis auf Datenschutzbedenken. In der estnischen Bevölkerung gibt es hingegen eine starke nationale Identifikation mit der Digitalisierung. Die Est:innen sind stolz auf die positive Entwicklung und Innovationskraft der eigenen Nation und stehen digitalen Lösungen sehr aufgeschlossen gegenüber. Digitalisierung ist Wirtschaftsfaktor und Marketinginstrument zugleich. Sie hat Estland einen weltweiten Ruf als Vorreiter im Bereich e-Government eingebracht.

 

2. Beispiele aus einzelnen Lebensbereichen

 

Um die praktische Umsetzung von e-Government in Estland zu beleuchten, beschreibt dieser Beitrag beispielhaft vier Lebensbereiche, in denen digitale staatliche Dienste zum Einsatz kommen: (a) Bürgerdienste & Justiz, (b) Wahlen, (c) Steuern & Gewerbe sowie (d) Gesundheit.

 

a) Bürgerdienste & Justiz

Auch wenn das Bewusstsein für digitale Verwaltungsdienstleistungen steigt, gehören analoge Behördengänge hierzulande immer noch zum Alltag. Der Blick nach Estland zeigt, was alles möglich wäre: Nach Angaben der estnischen Regierung werden dort mittlerweile 99 % aller Verwaltungsdienstleistungen über das Internet angeboten.

Die Bürgerkarte als digitale Identität

Schlüssel zu diesen Angeboten ist die estnische Bürgerkarte. Sie ist der physische Träger der digitalen Identität einer Person. Alle Est:innen haben eine eigene Bürgerkarte mit ihrer individuellen Personenidentifikationsnummer. Die Bürgerkarte kann als Ausweis, Führerschein, Versichertenkarte, Bibliotheksausweis und vieles mehr genutzt werden. Nur in Ausnahmefällen ist noch ein persönliches Erscheinen bei staatlichen Einrichtungen erforderlich. Hierzu zählen insbesondere höchstpersönliche Rechtsgeschäfte wie Eheschließungen und Scheidungen oder der Kauf einer Immobilie.

Die Vernetzung der Verwaltung beruht auf einem dezentralen Datenaustauschsystem namens X-Road und folgt dem One-Stop-Shop-Prinzip. Daten, die einmal vom Staat erfasst wurden, sind fortan bei der jeweils zuständigen staatlichen Stelle dezentral gespeichert und werden bei Bedarf an andere Stellen übermittelt. Die Datenhoheit bleibt dabei stets bei den Bürger:innen. Sie entscheiden über den Zugriff auf ihre Daten und können jeden staatlichen Zugriff nachverfolgen (Reversed-Big-Brother-Principle).

Estland zeigt, dass digitale Justiz geht

In Deutschland wird lebendig über die vermeintlichen Errungenschaften des besonderen elektronischen Anwaltspostfachs (beA) oder über die Möglichkeit digitaler Gerichtsverhandlungen im Zivilprozess (nach § 128a ZPO) gestritten. In Estland hingegen wird digitale Justiz bereits tagtäglich effektiv praktiziert. Das zentrale Informationssystem E-File ermöglicht einen digitalen und unmittelbaren Informationsaustausch zwischen allen an einem Gerichtsverfahren beteiligten Stellen (z.B. Richter:innen, Anwält:innen, Bürger:innen, Staatsanwaltschaft, Justizvollzugsanstalten oder Polizei).

Mithilfe des Court Information System (KIS) werden Gerichtsverfahren, Verhandlungstermine und Urteile innovativ verwaltet. Das System verteilt beispielsweise Gerichtsverfahren automatisch an die jeweils zuständigen Richter:innen. Das KIS wickelt außerdem die Erstellung von Ladungen, Urteilsveröffentlichungen und Sammlung von Metadaten digital ab. Auch in der Justiz begünstigen die überschaubaren Dimensionen die Digitalisierung: Estland verfügt über vier Landgerichte, zwei Verwaltungsgerichte, zwei Bezirksgerichte als Rechtsmittelinstanz und einen Staatsgerichtshof.

 

b) Wahlen

Bereits seit dem Jahr 2005 ist in Estland als zusätzliches Angebot zur klassischen Stimmabgabe die digitale Teilnahme an Wahlen möglich. Das sog. e-Voting umfasst nicht nur die Verwendung von Wahlcomputern in Wahllokalen, sondern auch eine komplett digitale Stimmabgabe über das Smartphone oder den PC. Aufgrund einer Early-Voting-Option ist die Online-Wahl bereits mehrere Tage vor dem eigentlichen Wahltag möglich (vergleichbar mit der in Deutschland etablierten Briefwahl).

Ein mehrstufiges Verfahren gewährleistet sicheres e-Voting

Zur Wahrung der Datensicherheit und des Wahlgeheimnisses hat Estland ein mehrstufiges Verfahren entwickelt: Beim Öffnen der Wahl-Software auf dem jeweiligen Endgerät müssen sich die Nutzer:innen mithilfe ihrer Bürgerkarte identifizieren. Nach Eingabe einer ersten PIN ist der Zugriff auf die Kandidatenliste möglich. Um die Stimmabgabe zu bestätigen, ist die erneute Eingabe einer PIN erforderlich; sie dient als digitale Unterschrift. Anschließend wird die Stimmabgabe an die elektronische Wahlurne verschlüsselt übermittelt.

Um die Datensicherheit zu erhöhen, können die Wähler:innen im weiteren Verlauf über eine App per QR-Code jederzeit überprüfen, ob ihr Online-Stimmzettel tatsächlich in der digitalen Wahlurne liegt. Für die Entschlüsselung des Online-Stimmzettels am Wahltag werden physische Schlüssel benötigt. Über diese verfügen nur Mitglieder der Wahlkommission. Um den Sicherheitsfaktor noch weiter zu erhöhen, liegen einige dieser Schlüssel teilweise bei externen Wahlbeobachtern.

Änderung der eigenen Stimmabgabe möglich

Die Wähler:innen können sogar ein weiteres Mal digital abstimmen, also ihre Stimmabgabe noch einmal überdenken oder korrigieren. Am Ende zählt nur die zuletzt abgegebene Stimme. Zudem haben die Wähler:innen – unabhängig von ihrer Teilnahme am e-Voting – weiterhin die Option, am Wahltag analog im Wahllokal ihre Stimme abzugeben. Dann zählt ausschließlich die Offline-Stimme.

Die elektronische Stimmabgabe wird bei jeder Wahl stärker von den Bürger:innen genutzt. Bei der landesweiten Wahl 2019 hat in etwa die Hälfte aller Wähler:innen ihre Stimme digital abgegeben.

 

c) Gewerbe & Steuern

Wer in Deutschland schon einmal ein Unternehmen gegründet hat, weiß: Der gesamte Prozess – Gesellschaftsvertrag, Notartermin, Handelsregistereintragung etc. – kann mehrere Wochen dauern.

Unternehmensgründung in nur drei Stunden

In Estland dauert die Gründung eines neuen Unternehmens in der Regel nur drei Stunden. Mit der estnischen Bürgerkarte oder einer auf digitale Unternehmen ausgerichteten e-Residency-Karte entfällt der Weg zum Notar – sämtliche Schritte können online und digital erledigt werden. Über 98 % der Unternehmensgründungen in Estland erfolgen mittlerweile online. Dabei folgt Estland auch hier grundsätzlich dem One-Stop-Shop-Prinzip. Die Weiterleitung der vom Staat einmal erfassten Daten erfolgt also – mit wenigen Ausnahmen – automatisch.

Das estnische Gesellschaftsrecht unterstützt die unkomplizierte Ausgestaltung dieses Prozesses. Die Gründung einer standardmäßigen Kapitalgesellschaft (Osaühing) erfordert eine Mindesteinlage von lediglich 2.500 Euro. Auch sämtliche die Gesellschaft betreffenden Dokumente können im elektronischen Handelsregister eingereicht werden – ganz ohne Notar.

Steuererklärung leicht gemacht

Die – für viele als unangenehme Bürgerpflicht empfundene – Steuerzahlung erfolgt in Estland bequem und online beim Tax Board. Die meisten privaten Steuererklärungen sind in bereits drei bis fünf Minuten ausgefüllt. Denn viele Datenpunkte sind aufgrund der Verknüpfung mit der digitalen Bürgerkarte und des One-Stop-Shop-Prinzips bereits vorausgefüllt. Das übersichtliche Steuersystem Estlands unterstützt diesen einfachen Prozess: Nahezu sämtliche Steuertarife sind einheitlich (flat tax), viele Beträge werden pauschaliert und es finden sich nur wenige Ausnahmeregelungen in den Steuervorschriften.

 

d) Gesundheit

Beim Digital-Health-Index zum Stand der Digitalisierung nationaler Gesundheitssysteme auf Basis einer Studie der Bertelsmann Stiftung aus dem Jahr 2018 belegt Estland den ersten Platz. Deutschland landet bei diesem internationalen Vergleich lediglich auf dem vorletzten Platz.

e-Health-Strategie mit elektronischer Patientenakte und elektronischem Rezept

Zentraler Baustein der estnischen e-Health-Strategie ist die elektronische Patientenakte (ePA). In der ePA wird die gesamte Krankheitsgeschichte der Patient:innen vollumfänglich und behandlungsübergreifend aufgeführt. Autorisiertes medizinisches Personal kann auf die ePA zugreifen und mithilfe der Krankheitsgeschichte schnelle Diagnosen stellen und zielgerichtet therapieren. Die Datensicherheit kommt auch hier nicht zu kurz: Nach dem estnischen Prinzip des Datenhoheit, haben alle Bürger:innen die Möglichkeit, bestimmte Aspekte ihrer Krankheitsgeschichten oder die gesamte ePA vom Zugriff durch Dritte zu sperren. Estland folgt hierbei der opt-out-Lösung: Die Nutzung der ePA erfolgt automatisch, solange dieser nicht aktiv widersprochen wird.

Neben der ePA vereinfacht das elektronische Rezept den Zugang zu e-Health-Angeboten. Durch die digitale Verknüpfung von Apotheken und Arztpraxen können Rezepte und Abrechnungen unkompliziert ausgestellt und eingelöst werden. Aufgrund eines Zusammenspiels mit der ePA kann das elektronische Rezept außerdem Patient:innen und Apotheker:innen vor möglichen Wechselwirkungen zwischen den verordneten Medikamenten und bereits eingesetzten Medikamenten warnen.

In sämtlichen Phasen der e-Health-Angebote wird über die digitale Bürgerkarte die Identität der Patient:innen sichergestellt.

 

3. Fazit

 

Die verschiedenen e-Government-Umsetzungsbeispiele zeigen, dass Estland bei der Digitalisierung neue internationale Standards gesetzt hat. Estland ist durch den Digitalisierungsschub als Wirtschaftsstandort attraktiv geworden. Dass es in der Vergangenheit mitunter auch vereinzelte Sicherheitslücken gab, ändert nichts an der positiven Grundeinstellung der Est:innen hinsichtlich der digitalen Ausrichtung ihres Landes. Die Est:innen haben etwaige Sicherheitslücken stets zügig behoben und betonen – pragmatisch und ergebnisorientiert – den großen Nutzen der digitalen Lösungen.

Mit politischem Willen und politischem Mut zum Spitzenreiter im e-Government

Eines ist sicher: Deutschland muss endlich digitaler werden. Dabei kann der deutsche Staat von den erfolgreichen estnischen digitalen Lösungen lernen (Best-Practice-Beispiele). Zwar gilt es im Hinterkopf zu behalten, dass die Strukturen in der deutschen Justiz und Verwaltung – auch historisch bedingt – sehr viel behäbiger, größer und unübersichtlicher sind als in den estnischen Pendants. Dennoch können Lösungen, die sich in Estland bewährt haben, auch in Deutschland erfolgversprechend sein. Dafür braucht es vor allem einen entsprechenden politischen Willen und politischen Mut. Mut zur Innovation. Mut zu Fehlern. Mut zur Digitalisierung.

Estland hat in der Vergangenheit politischen Willen und politischen Mut gezeigt. Dabei hat das Land in erheblichem Maße von einer Zäsur profitiert: Der Staat musste und konnte sich im Anschluss an seine Unabhängigkeit neu aufbauen und ausrichten. Es spricht vieles dafür, dass die aktuelle COVID-19-Pandemie eine epochale Zäsur in der modernen Geschichte darstellt. Deutschland sollte diese krisenbedingte Zäsur als Chance sehen. Das Ziel: Deutschland als Spitzenreiter in internationalen Rankings im Bereich des e-Governments.

 

4. Links zur Vertiefung

 

  • Die offizielle Webseite der estnischen Regierung zur Information über das digitale Estland.
  • Ein vom Vodafone Institut für Gesellschaft und Kommunikation herausgegebener Report zu Erfolgsbedingungen von e-Government-Strategien am Beispiel Estlands.
  • Ein TED-Talk der e-Government-Expertin Anna Piperal über Estland mit dem Titel “What a digital government looks like”.

 

Dieser Beitrag ist im Rahmen der Student Driven University (SDU) von recode.law im Wintersemester 2020/2021 entstanden. Bei der SDU beschäftigen sich die Mitglieder:innen von recode.law in kleinen Teams mit Digitalisierungsthemen ihrer Wahl. Der vorliegende Beitrag wurde von einem Team bestehend aus Maximilian Edinger, David Knepper, Maximilian Tränkner, Leonhard Weitz und Sami Yacob verfasst. Das Team hat das SDU-Semester dazu genutzt, um mehr über e-Government Best Practices weltweit zu lernen.

Share on facebook
Share on twitter
Share on linkedin
Share on whatsapp
Share on email